Víctor L. Rodríguez
Cada mes de septiembre el
ministerio de Hacienda publica una estimación de los gastos tributarios para el
presupuesto general del estado del año siguiente, para tales fine se denomina
gasto tributario «al monto de ingresos que el fisco deja de percibir al
otorgar un tratamiento impositivo preferencial que se aparta del definido en el
sistema tributario de referencia, con el objetivo de beneficiar a determinadas
actividades, sectores, zonas o contribuyentes. El gasto tributario se hace
efectivo regularmente a través de exenciones, deducciones, créditos o pagos
diferidos.».
La estimación de gasto tributario
se fundamenta legalmente en el literal g), del artículo 36, de la ley orgánica
de presupuesto No.423-06, que dispone: «g) Información sobre el monto de las
exenciones tributarias otorgadas que afectarán la recaudación del ejercicio
presupuestario;». No hay definición o no se establece a que se refiere dicho
literal cuando se dice de «las exenciones tributarias otorgadas que afectaran el
ejercicio presupuestario». Si existe una estructura de un impuesto que se ha
aplicado en diferentes periodos no puede establecerse que las exenciones
afectan un ejercicio presupuestario determinado porque es parte del sistema.
Las exenciones del impuesto a las
transferencias de bienes industrializados y servicios (ITBIS) constituyen un
elemento del impuesto y no afectarían un ejercicio presupuestario como el gasto tributario que
correspondería a una ley de estímulo o promoción de un sector con respecto a
las cuales existe la posibilidad que si afecte un ejercicio presupuestario por
los montos de inversión exentos o por las importaciones exentas en razón del
sujeto que la realiza en ese ejercicio siendo beneficiario de una ley de
incentivos. Todo ejercicio parte de una estructura tributaria dada y no deberían
señalarse como gasto tributario las exenciones que están incluidas en el diseño
del tributo como instrumento de política económica que afecta más de un ejercicio
fiscal porque son parte del diseño del tributo en la consecución de la equidad.
Las exenciones dada a una empresa
en función de gasto tributario afectará o no un ejercicio fiscal en el caso del
impuesto sobre la renta partiendo de lo que empresa haga y afectará las
recaudaciones de un ejercicio si no son parte del diseño del tributo, pero el
arroz exento no es un beneficio que se le otorga a alguien en particular porque
es un exención objetiva, no subjetiva, y está dada considerando la posibilidad
de que la gente consuma arroz como alimento de la canasta básica sin la carga en
el precio de un 18% o de un 16% en la tasa reducida, que es más alta que
cualquier otra tasa de los impuestos tipo valor agregado de la región. El
objetivo en este caso no es beneficiar a los arroceros, sino al sujeto que
consume el arroz y los plátanos procurando un objetivo de equidad. Esto se considera
en la noción de gasto tributario de la Organización para la Cooperación y
Desarrollo Económico (OCDE), pero nosotros no somos un país miembros de la OCDE
y no tenemos los salarios mínimos y los ingresos per cápita de los países que
la componen.
Si un impuesto como parte de un
sistema tributario no está diseñado para gravar los plátanos, la yuca o el
arroz no se puede decir que las recaudaciones no obtenidas por las exenciones
objetivas del diseño del impuesto es un gasto tributario de un ejercicio
especifico, porque los resultados son de una formulación tributaria cuya
pretensión fue obtener recaudaciones sin el impuesto sobre el arroz, los
plátanos y la yuca. En el concepto de gasto tributario de Stanley Surrey las
exenciones del impuesto era un elemento que se integraba a los fines de la
aplicación del mismo y por lo tanto le eran propia y no eran un gasto tributario
como define en documento sobre la estimación del gasto tributario del
ministerio de Hacienda.
Si se diseña un impuesto con un
concepto de renta limitado de acuerdo con sus pretensiones u objetivos no se puede
decir luego que las recaudaciones no obtenidas son un gasto tributario
realizado a favor de los sujetos del impuesto que no entran en su ámbito de
aplicación del impuesto, porque tal vez el diseño mismo del tributo responda a
las limitaciones administrativas que hacen que de cualquier forma el sistema no
recaude esos ingresos.
El único sentido que tiene
incluir las exenciones de un impuesto en el tema de los gastos tributarios es
aumentar el porcentaje de estos con respeto al producto interno bruto. Lo mismo
sucede cuando se habla de las exenciones de las zonas francas, cuando son
propias de este régimen aduanero cuando son exenciones de los derechos de
aduanas y los impuestos sobre las importaciones, es decir, los gravan que el
comercio exterior. Así un porcentaje que puede ser 3% del PIB pasa a 6.4%, en
el 2016.
Un impuesto deferido no puede ser
un gasto tributario, sólo si usted habla del valor del dinero en el tiempo,
pero si usted otorga una depreciación del 50% en un ejercicio, en el siguiente
la deducción por depreciación del sujeto beneficiad o será menor y el impuesto
a pagar mayor, quizás las recaudaciones por ese concepto deberían ponerse con
signo negativo en el periodo siguiente como si no fueran recaudaciones del
ejercicio, sino como ingresos que se devengaron en el ejercicio anterior y se
percibieron en el siguiente. Hay enfoque que persiguen establecer los efectos
del gasto tributario en más de un ejercicio fiscal, como el caso argentino,
donde los impuestos diferidos no se consideran gasto tributario.
En el documento argentino de la
estimación de gastos tributario se denomina así «al monto de ingresos que el
fisco deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo que se aparta del
establecido con carácter general en la legislación tributaria, con el objetivo
de beneficiar a determinadas actividades, zonas, contribuyentes o consumos.».
Para definir el gasto tributario se parte del tratamiento general del sistema
establecido, no se habla de un sistema de referencia, una estructura tributaria
ideal, sino del sistema tributario dado, vigente o legal, en aplicación de un
enfoque diferente al del modelo conceptual. Si se parte de un sistema ideal
cualquier cosa puede ser un gasto tributario, como la prestación del servicio
militar obligatorio, aun cuando no haya servicio militar no es el problema, el
asunto es que en el sistema ideal eso se incluye y si no existe significa es
que hay exención de una obligación que lo beneficia y por lo tanto es un gasto
su favor.
Cuando se habla de gastos
tributario en el documento de Hacienda se acude al raro concepto de «buena
práctica»
determinada por doctrina que nadie conoce sobre la buena implementación de cada
tipo de impuesto. Desde el punto de vista económico no hay un concepto de lo
que debe ser cada uno de los impuestos dentro de un sistema como estructura
conceptual al margen de los objetivos, los tributos se diseñan en función
objetivos y posibilidades administrativas.
Un impuesto ideal sobre la renta debería
tener el concepto de renta extensivo de Haig-Simons, como
consumo más incremento de patrimonio, y tendría que gravar los consumos de
bienes durables que harían los sujetos del impuesto y habría que imputarle una
renta por el uso de su vehículo propio que sería igual al beneficio que del uso
de él recibiría si lo usara como un taxi o al pago que le harían si tuviera que
usar un taxi. Los consumos que hace la gente de sus propios bienes como el
consumo de los plátanos que ha sembrado uno mismo que sería una renta igual a
lo que pagaría para adquirirlo, eso sería el sistema de referencia para la estimación
del gasto tributario, porque el ideal es subjetivo, como señala el documento, y
cabe cualquier cosa que los fines se defina como gravado y exento. Los sistemas
tributarios y los de hacienda tributos en particular se formulan en función de
objetivos no en considerando un sistema ideal, porque eso no existe, salvo en
las ideologías.
Al margen de nuestra realidad usar
sistema ideal como referencial, copiado de realidades distintas a las nuestras,
hablando de doctrina y de modelos de impuestos irreales que no existen en el sistema
tributario dominicano es en el mismo modo ser superficial, pues el ideal
relativo al arquetipo tributario conceptual de cada sujeto es el que cada quien
tiene como modelo. De ese modo podemos hablar de las zonas francas como
entidades que se benefician de un gasto tributario sin cuya existencia no existirían,
porque tales exclusiones de pago de los impuestos son propias de su definición
como régimen aduanero, pero también debemos considerar como gastos tributarios
las ganancias de capital no realizadas que están excluidas del sistema de
referencia del documento de la estimación del gasto tributario de Hacienda, no a través de una exención, sino por medio de un concepto de renta que
no las incluye están fuera del impuesto, pero eso difícil de ver al diseñar un
sistema tributario ideal, asumiendo esquemas de país distintos al nuestro que
se usan de referencia para sacar conclusiones que en un informe como del Banco
Mundial, que pretende llevarnos hacia una estructura tributaria más eficiente,
toma como referencia, reproduciendo una visión superficial de lo que es nuestra
estructura tributaria.
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