Víctor L. Rodríguez
En el futuro inmediato uno de los
pasos del gobierno será la realización de una reforma tributaria, lo que se
hará dentro de un “Pacto Fiscal”. En este pacto parece que la representación de
los más estará a cargo de los menos y muchos no estarán representados para
hacer que sus cargas tributarias las soporten otros o para aliviarse de las
mismas. Se espera que el gobierno
represente a los ausentes, pero eso pocas veces ocurre.
El profesor Federico Herschel
decía que la profundidad y significación de una reforma fiscal dependía
fundamentalmente del sentido que se le asigne.
La definición más socorrida de reforma fiscal considera que esta se da
cuando hay una renovación suficientemente profunda de la legislación a los
fines de eliminar los defectos generales de los impuestos en vigor, pero una
reforma fiscal es más que eso.
Si tomamos la definición de
reforma tributaria señalada, que se atribuye a Maurice Lauré, el principal entre
los creadores de la imposición tipo valor agregado, como el Impuestos a las
Transferencias de Bienes Industrializados y Servicios (ITBIS), se empezaría por
una revisión cabal del Código Tributario, tanto en su parte general como por la
parte especial que se refiere a cada uno de los tributos y se analizaría para
redefinirlo de acuerdo con la Constitución de la República el papel de las
tasas en la estructura tributaria. Eso no se puede realizar con las urgencias
de los fines de años en que se hacen cambios en los tributos para subir las tasas
de los impuestos y resolver de ese modo apremios presupuestarios.
Los cambios urgentes en la
estructura tributaria han concluido en sistema tributario histórico, con la
repetición de situaciones consideradas superadas en la reforma tributarias de
1992, que se vuelven a plantear como problemas.
La proliferación de los
incentivos tributarios, que el profesor español Enrique Fuente Quintana definió
como una ley de la tributación, en los años 60 y 70, llevó a estudios que concluyeron en que estos
erosionaban la base tributaria, todo culminó con su eliminación, entonces de
manera definitiva. La eliminación de los incentivos tributarios y la reducción
de las tasas del impuesto sobre la renta pretendían lograr un sistema que en
algún modo racional. En ese periodo a cada una de las empresas acogidas a las
leyes de incentivos se le dio un plazo hasta que terminara la vigencia de los
mismos, según la disposición legal que los otorgaban.
Pocas ilusiones sobre las
recaudaciones se puede hacer un gobierno hoy con la eliminación del llamado
gasto tributario. Los 201,751.9 millones
pesos estimados por el Ministerio de Hacienda como gastos tributarios, para el
2015, puede ser una cifra ilusoria, un espejismo, que aparece atractivo para
hablar de eliminar monto de ingresos que supuestamente el fisco deja de
percibir, cuando se habla del 6.7% del PIB, que si se adiciona al 14% de carga
tributaria se podría llevar la presión tributaria forma inmediata a un 17% o un
20%. Pero uno no saca esas conclusiones si empieza a considerar cada una de las
partidas que conforman el monto del gasto tributario.
En el caso de los regímenes de zonas francas
estos por su naturaleza son liberatorios de los derechos aduaneros, por lo
tanto no se puede decir que el fisco deja de percibir un monto de ingresos de 14,149.2
millones de pesos de derechos arancelarios cuando se trata de zonas francas. El
desempeño de las zonas francas por definición se ubica fuera de la
territorialidad aduanera, lo que determina que dicho ingreso nunca se
obtendrían como derechos arancelarios, pues sólo se pagan aranceles con el
ingreso de la mercancía al territorio aduanero dominicano, declarada a consumo,
y ese supuesto es imposible en régimen aduanero de zona franca, porque en tal
caso sería otro régimen aduanero como el de la importación.
Decir que dejaron de entrar
ingresos por un monto de 4,518.7 millones pesos, por concepto de ITBIS de
instituciones públicas. En el caso de las instituciones públicas no existen las
obligaciones tributarias, pues estas se extinguen por confusión, por lo tanto
no existe la obligación de pagar ITBIS, y si bien la ley puede disponer que las
instituciones públicas paguen ITBIS en ningún caso se puede considerar como una
pérdida de ingresos, porque en tal caso hipotético sólo se observa como medida
de control, porque el ingresos vuelve al erario y sólo es asunto de registro y
control de las obligaciones tributarias de otros.
En las supuestas pérdidas de
ingresos por 1,934.8 millones es un caso en que se parte de supuestos incongruentes,
pues los incentivos de la Ley No. 392-07 se refieren a situaciones de impuestos
diferidos. Por ejemplo, si una empresa deduce hoy el doble de la depreciación al
año siguiente el monto de la deducción por depreciación será menor y el
impuesto a pagar mayor, pagará más impuestos porque el saldo decreciente de la
cuenta conjunta, base para la determinación de la depreciación, será menor. A
menos que introduzca en la cuenta otro bien de capital, pero si se introduce un
bien nuevo en la cuenta este se registra en primer año con cincuenta por ciento
de su valor, es decir, sólo la mitad de su valor, y la depreciación sólo es el
doble de la mitad del valor total de bien.
Si uno toma uno por uno los
ingresos que se definen como gastos tributarios tiene que concluir que tal
monto es ilusorio y que poco se puede hacer con él desde el punto de vista de
la recaudación y que resulta inútil para hablar de la disminución de las tasas
del impuesto sobre la renta, lo que sólo terminará beneficiando los ricos.
Hay que hacer una reforma
tributaria, pero se deben abordar diferentes factores y no sólo hablar de bajar
tasas, Hay que bajar tasas, pero en el ITBIS, y en vez de hablar de bajar tasa
en el impuesto sobre la renta donde lo que hay que pensar es en la ampliación
de los tramos de la tasa progresiva de las personas físicas, tasa ésta que en
su marginal máxima nunca debería ser menor al 25% y en la tasa de las sociedades debería ser igual.
Las exenciones del ITBIS deberían ser revisadas no eliminadas en su totalidad,
unas si, otras no, e incluir otras para atenuar la regresividad el impuesto con
respecto al ingreso e incluir servicios que hoy en la economía son más
relevantes que la producción y comercialización de bienes industrializados.
Creo necesario hacer una revisión
del papel y las funciones de la
Administración Tributaria y sus relaciones con los contribuyentes. En los años
90 el poderoso Internal Revenue Service (IRS) de los Estados Unidos de América
fue confrontado por parte de los contribuyentes, en una investigación del
Congreso de los Estados Unidos, por sus actuaciones y arbitrariedades con los
contribuyentes, saliendo de dicha revisión el reconocimiento de que la relación
con los contribuyentes es un vínculo de derecho, que la administración no puede
ser un ente recaudador medieval o una Gestapo de la recaudación de los tributos.
No se puede llamar un comerciante de las provincias más lejanas para verle la cara
en el momento que el funcionario sienta su ego satisfecho con pore el poder
de hacerlo esperar un día entero.
Era tradición que el ingreso de
recursos humanos en la Administración tributaria se hiciera con una capacitación y adiestramiento previo en la
materia tributaria. Ahora se llega sabiendo del tema de los tributos. Estos es
importante en los niveles medios y gerenciales que son los que llevaban el día a
día en la Administración Tributaria y es la parte permanente de esta, su
memoria y multiplicadores, mientras los funcionarios cabeza de la dirección
general y las subdirecciones son aves de paso.
Se debe aumentar la tasa del impuesto sobre sucesiones y establecer una
escala por parentesco mientras más cercano menor y al mismo tiempo se debe elevar
el mínimo no imponible. La exención por gastos
escolares, da pena decirlos, pero esta choca de plano con el principio de
equidad, y sus efectos son regresivos. Al momento establecer el mínimo no
imponible, en el año 1992, en el impuesto sobre la renta se puso un mínimo deliberadamente
alto para abarca el gasto en educación y otros, de tal modo que se excluyera a
la mayoría de los trabajadores y empleados del impuesto. Se optó por la
eficiencia del instrumento antes que por la equidad, sin considerar la carga de
familia. En el caso del gasto escolar los que más se benefician son los que
pagan los colegios más caros. Las escuelas públicas son gratis.
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