Víctor L. Rodríguez
Los principios tributarios
persiguen entre diferentes propósitos proteger a las personas del poder de imponer
cargas económicas sin límites. Estos principios se han hecho inherentes a las
constituciones que surgieron del constitucionalismo decimonónico, pero tienen sus
orígenes tiempos atrás en la historia.
El principio de legalidad estaba
en la Carta Magna otorgada a Juan Sin Tierra en el 1215, en Inglaterra. Pero
los que tienen dudas sobre la existencia del principio de legalidad en tiempos
tan remotos como 1215, no pueden dudarlo cuando se señala que este principio se
establecía en el Estatuto de Eduardo I, en la petición de derecho de 1628,
donde se indicaba que el rey no podía establecer tributos sin el consentimiento
del parlamento. En el 1688, en Inglaterra se establecía la ilegalidad de los impuestos
dispuestos por el rey sin aprobación del parlamento.
En Francia el principio de legalidad se
estableció por primera vez en el 1314, cuando los Estados Generales o Asamblea
de Representantes se lo impuso al rey Felipe el Hermoso, pero cayó en desuso y
los Estados Generales intentaron imponerlo de nuevo en el 1576, y le negaron la
potestad de imponer tributo a Henrique III, pero los intentos fracasaron y los
Estados Generales dejaron de ser convocados a partir del 1614, hasta la
Revolución Francesa, en el 1789. El
principio de legalidad aparece en el artículo 14, de la “Declaración de los
Derechos del Hombre”, que dice:
“Todos los ciudadanos tienen el
derecho de comprobar, por sí mismos o a través de sus representantes, la
necesidad de la contribución pública, de aceptarla libremente, de vigilar su empleo
y de determinar su tipo, su base, su recaudación y su duración.”.
La Constitución Francesa de 1791
disponía que establecer los impuestos y el gasto público correspondía a la
Asamblea Legislativa, pero el principio de legalidad no fue acogido en la
práctica y sólo terminó consagrándose en la Carta de 1814, durante la
Restauración. La Constitución de los Estados Unidos de América, de 1787,
estableció el principio de legalidad.
El principio de legalidad se
fundamenta en la Constitución de la República a través del numeral 15, del
artículo 40, que dice:
“A nadie se le puede obligar a
hacer lo que la ley no manda ni impedírsele lo que la ley no prohíbe. La ley es
igual para todos: sólo puede ordenar lo que es justo y útil para la comunidad y
no puede prohibir más que lo que le perjudica;”.
También se consagra a través de
las atribuciones del Congreso Nacional, cuando en el artículo 93, de la
Constitución de la República, se dispone entre las atribuciones de este órgano
legislativo en el literal a): “Establecer los impuestos, tributos o contribuciones
generales y determinar el modo de su recaudación e inversión;”, y en el
artículo 243 de la misma Constitución como fundamento del régimen tributario
dispone: “El régimen tributario está basado en los principios de legalidad,
justicia, igualdad y equidad para que cada ciudadano y ciudadana pueda cumplir
con el mantenimiento de las cargas públicas.”.
El hecho de que los impuestos
constituyan una manifestación del poder que representa los ciudadanos, que se exterioriza
por medio de la ley, es sólo un aspecto formal del principio de legalidad de
los tributos. Lo que puede conllevar que en el Tribunal Constitucional establezca
como no conforme con la Constitución de la República cualquier disposición de
hecho destinada a crear tributos o cargas económicas a cargo de los ciudadanos,
sin que medie la ley.
El aspecto material de la
legalidad de los tributos implica que las leyes deben tener normas precisas
relativas a los elementos que deben conformar la obligación tributaria. Este
aspecto material se define en el artículo 4 del famoso: “Modelo de Código
Tributario para América Latina”, donde
se estable que sólo a través de la ley puede:
1) Crear,
modificar, o suprimir tributos; definir el hecho generador de la relación
tributaria, fijar la alícuota o tasa del tributo, la base de su cálculo o base
imponible e indicar el sujeto;
2) Otorgar
exenciones, reducciones o beneficios;
3) Establecer
los procedimientos jurisdiccionales y administrativos, en cuanto estos
signifiquen una limitación o reglamentación de los derechos o garantías
individuales;
4) Tipificar
infracciones y establecer las respectivas sanciones;
5) Establecer
privilegios, preferencias y garantías para los créditos tributarios;
6) Regular
los modos de extinción de los créditos tributarios y otros medios distintos del
pago.
La doctrina es casi unánime en
que la ley contenga todos los elementos de la obligación tributaria, pero el
aspecto material o reserva de ley de la legalidad tributaria ha sido más
difícil de desarrollar que el aspecto formal, porque este aspecto concreta la
limitación real de la posibilidad de establecer tributo por disposiciones de
facto o administrativas.
Para dejar la posibilidad de
establecer tributos por vía administrativa se excluyó del Título I, del Código
Tributario, todo el aspecto material del principio de legalidad en la Reforma
Tributaria de 1992, pues ya los aranceles habían sido establecidos por decreto.
Únicamente a través de la existencia del control de la constitucionalidad en
materia tributaria se ha ido imponiendo que los impuestos se establecen por
medio de la ley, pero esto ha sido imposible reconocerlo con respecto a las tasas que también son tributos.
Cualquier funcionario dispone de
las tasas que aplica por los servicios que gestiona, y viola el principio de igualdad tributaria prestando
servicios diferenciados por medio de procedimientos dominados VIP. Las tasas se
aumentan sin ningún límite y excediendo los costos del servicio que financia, lo
que constituye establecer impuestos por vía administrativa, porque la diferencia
entre el costos de los servicios prestados y las tasas aplicadas es un
impuesto, porque es una diferencia por la cual no hay contraprestación
individualizada en el contribuyente, que es una característica del impuesto,
pues no se presta ningún servicio por esa diferencia como debe suceder con las
tasas, que se aplican con respecto a los servicios inherentes al Estado, es
decir, aquellos que sólo puede prestar el Estado, como son: la emisión de acta de
nacimiento, emisión de pasaporte, licencia de conducir entre otros y los peajes
en vías públicas. En cada caso, y otros
de igual naturaleza, las tasas como tributos sólo pueden ser establecidas y
modificadas por ley.
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