La mala idea de matar el derecho tributario.

Víctor L. Rodríguez

Desde los 70 en la República Dominicana se iniciaron trabajos en el campo tributario para crear una estructura tributaria racional o por lo menos poner orden el conjunto de los tributos que se caracterizaban por una gran dispersión y por su carencia de racionalidad instrumental en el marco de la política económica y fiscal. También en la legislación tributaria estaban ausentes las disposiciones que daban vigencia a instituciones jurídicas relativas a los derechos de los contribuyentes y principios constitucionales de la dogmática tributaria.

Muchos de los resultados de esos trabajos quedaron pendientes a través de los años hasta que se hizo la reforma de tributaria de 1992. Esta reforma tenía un componente aduanero que sólo se realizó con cambios en la estructura arancelaria, pero la vigencia de una ley general de aduanas quedó pendiente. Nunca se pudo establecer la total vigencia de un Código Tributario, como un cuerpo sistémico y homogéneo de normas que le dieran vigencia a los principios del derecho tributario en un marco de especificaciones conceptuales que sirvieran para la interpretación de las leyes tributarias.

Los cambios en los derechos aduaneros, que eran los impuestos más importantes de la época, implicaban también cambios en los impuestos internos al consumo pues el arancel y los impuestos que se aplicaban con ocasión de la importación debían dejar la función reductora del consumo de determinados bienes provocando el efecto no deseado de proteger sectores que no se consideraban prioritarios. 

En junio de 1980 fue sometido al Congreso Nacional un impuesto sobre el valor agregado, un impuesto sobre la propiedad inmobiliaria urbana y junto con unas modificaciones al impuesto sobre la renta. Esta reforma quedó trunca al no ser aprobada en el Congreso Nacional y un impuesto tipo valor agregado que terminó aprobándose en el año 1983, con el nombre de Impuestos a las Transferencias de Bienes Industrializados.

En el 1981 se propuso un Anteproyecto de Ley de Aduanas que nunca tuvo posibilidades, pero la idea era cambiar toda la legislación aduanera se inició en los 70 modificando la estructura arancelaria con la ley 170, del 4 de junio de 1971. como parte de un proceso que quedó inconcluso en las administraciones del Presidente Balaguer (1966-1978). 

Con la Ley No. 14-93 fue sustituida la estructura arancelaria vigente desde 1971 y el proceso de cambio conllevó la adopción de la nomenclatura del sistema armonizado de designación y codificación de mercancías. En el 1994 se inició la discusión de una propuesta de Ley General de Aduanas que hasta la fecha ha ido por el mismo camino de la propuesta de 1981, que fue laborada por el Dr. Carlos Anabalón Ramírez.

En todo ese tiempo de cambios en el campo tributario muchos dominicanos y dominicanas salieron al extranjero a estudiar el tema de los tributos y de las aduanas. Lo hicieron en Centro Interamericano de Estudios Tributario (CIET) en argentina, con profesores como Giuliani Fonrouge, José Gómez Sabaini, Claudino Pita, Hugo González Cano, Vito Tanzi, Ramón Valdés y Dino Jarah, en la Fundación Getulio Vargas de Brasil, en el Instituto de Estudios Fiscales en España. Muchos viajaron a conocer las practicas tributarias de diferentes países.

Se creó en el país el Instituto de Capacitación Tributaria que a través del programa internacional de capacitación INCAT BID OEA pasaron por él las figuras latinoamericanas más importantes en conocimiento del tema de los tributos, región donde se había sentado una doctrina tributaria apuntalada por vínculos con la reconocida escuela italiana y por el conocimiento de toda la doctrina alemana y francesa.

Todo ese legado doctrinario y todo el sostén de la formación y la capacitación en la materia tributaria ya no existe. El Instituto de Capacitación Tributario con todos sus programas de capacitación en el campo de los tributos no existe, el Tribunal Contencioso Tributario fue eliminado del mapa en un proceso en el que primero se le denominó Tribunal Contencioso y Administrativo y luego desapareció. Sus competencias quedaron consignadas en el Tribunal Superior Administrativo que como si fuera un agujero negro se creó con la idea de subsumir todas las ramas del derecho público en el derecho administrativo. 

 Los jueces que actúan con respecto a la aplicación de los tributos se nombran al margen de la necesaria formación en el tema de los tributos y se cambian una vez y otra vez de tal modo que cuando han estudiado inicialmente el tema, son cambiados por otros que tienen que comenzar de nuevo el aprendizaje en una materia que no se aprende por asalto. Desde la creación del Tribunal Contencioso Tributario ha sido reiterado nombrar jueces que desconocen el tema de los tributos, con escasas excepciones. Magistrados muy buenos y capaces en otras materias, pero que su devenir profesional no los llevó a dedicarse al tema de los impuestos y como tampoco se han dedicado a estudiar otras materias del derecho económico que se pretenden reducir a los dogmas del derecho administrativo.

Cualquier oportunista que consigue un carguito en la Administración Tributaria o el Ministerio de Hacienda, como jefecito de algo, se cree que puede suplir su falta de estudios en la materia tributaria y su desconocimiento recurriendo al método del gusano. Así, ahora, desde uno de los órganos de la Administración Tributaria, se está desarrollando la doctrina de la inexistencia del derecho tributario. Por suerte del otro lado no se ha declarado la inexistencia del derecho aduanero y del derecho tributario aduanero donde se ha recurrido a profesionales con formación en materia aduanera y tributaria.

Como la sabiduría tributaria está mejor repartida que el buen sentido cartesiano muchos creen natural suplir su ignorancia en una rama del derecho con aquella que dicen saber y acuden a jurisprudencia y doctrinas de otros países que se suponen más desarrollados en la elaboración de doctrina como la tributaria, pero en esta práctica se puede acudir a malos ejemplos como los del Tribunal Constitucional de Colombia. Conceptos y definiciones de lugares distintos en materia tributaria no necesariamente son los correctos y más si vienen de un país que carece de tradición en el desarrollo de una dogmática en materia tributaria.

Hay una gran idea de que en los tributos todo se suple con la opinión de un experto internacional. El experto internacional decía Luigi Einaudi, son peores que los doctrinarios que están entre las siete plagas de Egipto, decía más, ambos, doctrinarios y expertos, «le aflige el mismo problema mental de creerse llamado por Dios a resolver “problemas”».

Doctrinario es aquel jefecito de un área de la Administración Tributaria que pretende menospreciar la disciplina que otros han estudiado, trayendo conceptos viejos como una novedad idéntica al hielo y los imanes llevados a Macondo por los gitanos, creyendo que en materia tributaria hay instituciones que todavía carecen de nombres, con la agravante de que un cargo no da conocimientos. Si alguien expone su criterio hay siempre un ignorante al que Dios le dio carguito y que entiende poco, aunque se lo expliquen, que con una petulancia y prepotencia que considera condigna al cargo y con la propensión de buscar aparentar conocimiento en lo que no sabe. Este tipo de personas pueden hacer incurrir en errores a ministros y directores generales porque las genuflexiones como sustitutas de las competencias no bastan para desempeñar un puesto idóneamente. 

El experto que presentó el primer proyecto de Ley General de Aduanas, en el 1994, trajo como propuesta la ley chilena integra, con el descaro de ni siquiera quitarle el concepto de decreto supremo que era propio de la dictadura militar chilena de la época. La elaboración del Código Tributario, lleno de errores y de pésimas definiciones y conceptualizaciones se atribuye a expertos de Harvard que convirtieron el lugar de las discusiones en una torre de Babel por su hábito natural de menospreciar a la contraparte nacional del lugar donde acudían.

El proyecto de Ley General de Aduanas todavía se discute, yo salí de las discusiones cuando dejé de ser asesor de Dirección General de Aduanas a la muerte de Miguel Cocco, que nunca fue aduanero, sólo escuchaba a los demás y administraba bien las ideas y trataba con consideración a las personas reconociendo sus capacidades. Lo mismo que Juan Hernández, que como profesional en el campo de los tributos es el resultado de todo el trabajo que se hizo en todos esos años los que es difícil pensar que hoy se quiera tirar por la borda.